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黃天柱:中國新型政黨制度的主要特征         2019年09月24日14:02

不論是從中國歷史還是從世界范圍看,中國的多黨合作制度是世界政黨政治文明發展的一個重要組成部分,但作為一種從中國土壤中生長出來的新型政黨制度,它確實獨具特色,尤其是在黨際關系方面呈現出自身一些鮮明特征。

一、平等但不對等

所謂平等,是指中共和民主黨派都必須在憲法和法律框架內開展活動。我國《憲法》規定:“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”1989年14號文件明確規定:中共和民主黨派都必須以憲法為根本活動準則,負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。

所謂不對等,是指中共和民主黨派在政治地位上不對等,是領導與接受領導的關系。堅持中國共產黨領導,是新型政黨制度的根本特點,也是這一制度與西方競爭型政黨制度之間的本質區別。從歷史邏輯看,中共的領導地位是在長期革命和斗爭過程中民主黨派自覺選擇的結果,其實質是民主黨派高度認同中共的政治綱領、充分肯定中共為革命作出的犧牲和貢獻以及在革命中展現出來的卓越領導能力。從文化邏輯看,黨的領導深深根植于中華文明“大一統”觀念的土壤之上。從現實邏輯看,黨的領導是實現國家一體、社會團結、政府有力、政局穩定、發展有勁的體制支撐。

民主黨派接受中共領導,但并不因此喪失自身的組織獨立性。中共對民主黨派的領導是政治領導,即政治原則、政治方向和重大方針政策的領導,領導主體是黨委而不是部門、是集體而不是個人,主要方式是黨制定正確的路線方針政策、黨員干部發揮模范帶頭作用、切實照顧同盟者利益、民主協商以及不斷加強自身建設等。民主黨派在接受中共領導的同時,依法享有憲法規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和平等法律地位。最近頒布的《中共中央關于加強中國特色社會主義參政黨建設的意見》也強調,要堅持民主黨派自覺自主自為,尊重民主黨派參政黨地位,發揮民主黨派主體作用。

二、參政但不分權

在國家政權中,中共與民主黨派是執政與參政關系。中共作為執政黨,整體掌握執政權,但并不因此把民主黨派排斥在政權機關之外,恰恰相反,中共歷來注重吸納黨外人士參加政權建設。民主黨派參加國家政權,參與面上廣泛覆蓋了立法、行政、司法等國家機關,參與路徑上主要是中共在綜合考慮多黨合作大局和治國理政需要等因素基礎上進行政治資源配置,而在長期實踐基礎上,這種資源配置已形成了一套制度性安排,民主黨派的參政權獲得了憲法、法律及中共黨內法規和規范性文件的支持和保障。與西方兩黨制國家中的在野黨和多黨制國家中參加聯合政府的小黨派相比,我國民主黨派的參政更加廣泛、深入和穩定。

民主黨派的參政權,不是對中共執政權的分割或分享,而是一種輔助性和從屬性權力。民主黨派的“參政”,既不是“參與執政”,更不是“聯合執政”。民主黨派成員在國家機關中擔任領導職務,不是根據中共和民主黨派在人大中的代表數量來分配席位,而是由中共統戰部門、組織部門和政府人事部門經過考察和培養,經過同民主黨派協商,推薦適合任職條件的人選,依法任命的。在國家機關中任職的黨派成員,在思想和組織上當然同民主黨派會有聯系,本身也是多黨合作制度的體現,但他們在國家機關中的工作,不是代表黨派,而是同在國家機關任職的中共干部一樣,都是國家公職人員,必須嚴格遵守政令、法紀,依法履行職權。黨派成員當選人大代表,參與人大活動,是以個人名義、以人民代表的身份,代表的是選區利益,而不是代表黨派,在人大中也不存在議會黨團。當然,各黨派為更好發揮擔任人大代表的黨派成員的作用,一般都會通過一些機制和方式加強其與黨派組織之間的聯系。從這個意義上講,有民主黨派身份的人大代表在人大中的活動,既體現了人民當家作主的權利,又體現了多黨合作的內容。

三、監督但不制衡

中共與民主黨派之間的監督是雙向的。從多黨合作內在要求看,民主黨派接受中共監督是題中之義,主要體現為對于民主黨派工作過程中的缺點和問題,中共黨組織要坦誠提出意見建議,并及時給予必要引導、指導和幫助。從政治資源配置角度看,民主黨派經過協商和法定程序掌握了一部分重要公共資源(包括公共職務、財政、信息、權力等資源),應該有與執政黨共擔責任的意識,理所當然應該接受監督。從個體角度看,黨外領導干部本身也掌握著部分公權,尤其是新時代條件下黨管干部原則日益凸顯、國家監察體制改革全面推開、黨外代表人士安排使用力度不斷加大,更要求黨外干部樹立自覺接受監督監察的意識,切實提升自身防腐拒變能力。

互相監督的重點,是民主黨派監督中共。從歷史邏輯看,這是中共有意識保留民主黨派的重要原因,抑或可以說是多黨合作制度設計的重要初衷。從實踐邏輯看:民主黨派成員大多為中高級知識分子,思考問題和提出意見建議往往會更加深入和理性;“政治體系之中、決策核心之外”的特點使民主黨派往往可以從比較超脫的立場和視角,擺脫部門利益的影響,對中共“提供一種單靠黨員所不容易提供的監督”;民主監督是支持性和建設性的,與競爭型政黨制度條件下在野黨、反對黨對執政黨的監督有根本區別,其目的不是為了“把你搞下來、把我搞上去”,而是協助中共更好執掌政權、改進工作;民主監督的性質是政治監督,基本形式是作批評和提意見,不具有法律和權力的強制性,是一種“柔性監督”。概言之,民主監督本質上是一種民主權利、民主形式和民主渠道的體現,并不是“分權”,更不是權力對權力的制衡。

四、合作但不同一

新型政黨制度的精髓和特色就在于“合作”二字,這種合作是長期的、穩定的、全方位的,其特色機制是政治協商。通過這樣一種合作,中共與民主黨派建立起了真正的友黨關系,這種關系根本上不同于西方競爭性體制下不同政黨間的對立性甚至是對抗性關系。對中共和民主黨派而言,合作出發點和落腳點是共同“把中國的事情辦好”。

民主黨派與中共的合作,是“和而不同”,而非“合而為一”。這既是這種合作的主要特點,也是根本價值所在。民主黨派與中共具有共同的思想政治基礎,這使雙方合作具有可能;但民主黨派與中共在一些具體方面又有差異性,這使雙方合作成為必要。理論上講,差異性主要體現在三方面:一是在利益代表性上,中共代表最廣大人民群眾根本利益,各民主黨派都聯系著特定階層和群體,要代表各自所聯系群眾的合法的具體利益,從而使各方面意見都能充分得到反映,使共產黨的決策更正確,更廣泛代表人民利益。二是在意識形態包容性上,中共發展黨員強調先進性,強調“純”,民主黨派發展成員突出進步性,允許“雜”,從而使多黨合作制度能夠更好適應所有制形式日益多樣、階層結構日益多樣、思想觀念日益多樣的社會發展趨勢。三是在看待問題的視角上,民主黨派相對于黨委和政府而言,位置更加超脫一些,立場更加客觀一些,可以從不同角度思考問題,使決策者掌握情況更加全面,并能及時矯正工作中產生的一些偏差。

平等但不對等、參政但不分權、監督但不制衡、合作但不同一的黨際關系特征,使新型政黨制度在維護政治權威、暢通政治參與、優化公共決策、實現政治穩定、凝聚社會力量、促進社會整合等方面具有獨特功能優勢。當然,上述特點和優勢的“應該”與“實然”之間存在一定偏差。摸清這些偏差,研究制定糾正偏差的有效舉措,努力使新型政黨制度的理論、政策和實踐盡量保持內在一致性,使這項制度發揮出自身應有的效能,真正成為中共實現長期執政、凝聚磅礴力量、完成中華民族偉大復興歷史使命的重要制度支撐,應該成為新型政黨制度理論研究和實踐推進的重點所在。

(作者系浙江省社會主義學院教授,浙江社院參政黨建設研究中心執行秘書長,中國統一戰線理論研究會理事)

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